Đất đai trong điều kiện nền kinh tế thị trường không chỉ là tư liệu sản xuất mà còn là hàng hóa đặc biệt, vì vậy công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai (QH, KHSDĐ) có tác động tới toàn bộ nền kinh tế. QH, KHSDĐ là 1 trong 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai (quy định tại Điều 6 của Luật Đất đai năm 2003). Là cơ sở quan trọng để Nhà nước thực hiện tốt công tác giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất,… nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất đai trên địa bàn. Thời gian qua, công tác này trên địa bàn tỉnh Gia Lai được coi trọng và đã mang lại những hiệu quả nhất định, đó là:
-Tăng cường được hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai, phục vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa;
-Góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế trên địa bàn tỉnh; Xác lập cơ chế điều tiết việc phân bổ đất đai vào mục đích sử dụng, chủ động dành quỹ đất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực cụ thể;
-Đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Đảm bảo khoanh vùng và hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất nông nghiệp, đặc biệt là đất lúa nước sang các mục đích khác. Tạo điều kiện cho các địa phương, các ngành phân bổ nguồn vốn đầu tư tốt hơn.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện lập và quản lý quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn tỉnh vẫn còn nảy sinh một số bất cập như sau:
Thứ nhất: Thiếu sự đồng bộ giữa QH, KHSDĐ với Quy hoạch của các ngành, lĩnh vực:
Chúng ta biết rằng, về mặt lý luận quy hoạch là khoa học dự báo, vì thế QH, KHSDĐ phải dựa vào định hướng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội của các cấp và quy hoạch phát triển của các ngành, lĩnh vực, đồng thời phù hợp với đặc điểm riêng của các địa phương trong từng giai đoạn nhất định. Tuy nhiên sự phối hợp này trong thực tế chưa đồng bộ. Cụ thể:
– QH, KHSDĐ thường được triển khai chậm hơn rất nhiều so với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch các ngành, lĩnh vực. Tại Gia Lai hầu hết các huyện, thị xã, thành phố đều đã lập xong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội thời kỳ 2001-2010 nhưng chỉ có duy nhất 01 huyện thực hiện được quy hoạch sử dụng đất đúng kỳ (huyện K’Bang, 2003-2010), 02 huyện thực hiện lệch kỳ (Chư Sê và Ia Pa, 2006-2015) và hiện 02 huyện này đang phải điều chỉnh lại kỳ quy hoạch. Các huyện, thị xã, thành phố còn lại chưa thực hiện lập QH, KHSDĐ cho thời kỳ 2001-2010. Điều này cũng đồng nghĩa với việc những chỉ tiêu phát triển kinh tế xã hội liên quan đến sử dụng đất trong kỳ chưa được cụ thể hóa bằng quy hoạch chuyên ngành, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về đất đai.
– Hầu hết các quy hoạch chuyên ngành khác có liên quan đến sử dụng đất (quy hoạch xây dựng, giao thông, thủy lợi, nông nghiệp, công nghiệp,…) trên địa bàn tỉnh thực hiện theo kiểu manh mún, mạnh ai nấy làm mà thiếu sự liên kết, kế thừa làm cho hiệu quả sử dụng đất thấp, nhiều công trình, dự án còn chồng chéo lên nhau nên gây khó khăn cho công tác phân bổ sử dụng đất. Điển hình cho sự manh mún đó thể hiện qua ảnh 1.
Thứ hai: Quy trình lập Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất “ngược” :
Khoản 2 Điều 21 Luật Đất đai 2003 quy định QH, KHSDĐ “được lập từ tổng quát đến chi tiết; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp trên,…”. Điều này xác lập một quy trình nhất quán khi lập QH, KHSDĐ là: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước được lập trước, sau đó mới đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện, xã và cuối cùng là các dự án quy hoạch chi tiết.
Tại Gia Lai, QH, KHSDĐ của tỉnh đã được lập cho thời kỳ 2001-2010 theo Nghị quyết số ….và được điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất thời kỳ 2006-2010 theo Nghị quyết số…. của Chính phủ. Nhưng trong 10 năm phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh có hiệu lực chỉ có 03/16 huyện, thị xã, thành phố thực hiện lập QH, KHSDĐ. Bên cạnh đó, một số địa phương còn lập Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy trình “ngược”. Tức là chưa có QH, KHSDĐ cấp huyện nhưng lại tiến hành lập QH, KHSDĐ cấp xã. Làm điều này cũng giống như việc đem các miếng vá kết lại thành chiếc áo. Ví dụ tại huyện Chư Păh năm 2001, huyện Ayun Pa (cũ) năm 2001, huyện Đức Cơ, Ia Pa các năm 2006, 2007, 2008. Điều này dẫn đến hậu quả là những phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã được lập trước thời điểm có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải điều chỉnh lại nội dung để phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp tỉnh và quy định của pháp luật Đất đai. Trường hợp chưa điều chỉnh lại sẽ làm mất tính khả thi của dự án dẫn đến sự “lệch hướng” trong việc bố trí sử dụng đất do nội dung của phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã không thể phản ánh hết nội dung, tư tưởng và những định hướng lớn của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện và cấp tỉnh.
Thứ ba: Thiếu sự kiểm soát chặt chẽ sau khi QH, KHSDĐ có hiệu lực:
Tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cốt lõi của hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai và thuộc trách nhiệm của các ngành và các cấp cố liên quan. Khi đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì quy hoạch sử dụng đất được thực tiễn hóa bằng những dự án điều chỉnh, chỉnh trang hoặc phát triển đất đai với chủ đầu tư cụ thể. Tuy nhiên thực tế cho thấy rằng hầu hết công tác này ít được các địa phương quan tâm, chủ yếu là xây dựng dự án xong rồi “để đấy”, không (hoặc) ít/chậm triển khai các biện pháp kiểm soát sau quy hoạch. Bài học đắt giá về cây cà phê những năm 2002, 2003 phát triển tự phát, phá vỡ quy hoạch là minh chứng cho điều này và đến nay vẫn còn nguyên giá trị. Tình trạng phát triển tự phát trên không chỉ phá vỡ quy hoạch phát triển của các cây trồng khác, gây tác động xấu đến môi trường sinh thái mà còn tăng nguy cơ cung vượt quá cầu, dẫn đến những rủi ro về giá cả và thị trường tiêu thụ cho người sản xuất. Thực trạng này suy cho cùng là do yếu kém trong công tác quy hoạch làm cho chất lượng, tính ổn định của quy hoạch sử dụng đất bị hạn chế. Nói rõ hơn là chúng ta chỉ “vẽ” quy hoạch trên giấy, còn thực hiện như thế nào thì vẫn là tự phát của người dân.
Thứ tư: Nguồn tư liệu phục vụ công tác lập QH, KHSDĐ còn thiếu và bất cập:
Nguồn tư liệu quản lý Đất đai phục vụ công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn tỉnh không đồng bộ và còn nhiều bất cập. Chính điều này là nguyên nhân (một phần) làm cho chất lượng của công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giảm. Lấy ví dụ như Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã (Luật Đất đai gọi là quy hoạch sử dụng đất chi tiết) phải sử dụng Bản đồ địa chính để thành lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất, đảm báo tính “chi tiết” gắn với thửa đất. Tuy nhiên thực tế khi triển khai lập Quy hoạch sử dụng đất một số xã cho thấy các nguồn bản đồ thường (i)không thống nhất về tọa độ (trước năm 2000 sử dụng HN72, sau năm 2000 sử dụng VN 2000, một số tờ bản đồ sử dụng tọa độ giả định), (ii)thiếu sự cập nhật chỉnh lý biến động, (iii)đo đạc không trọn địa giới hành chính và (iv)thường đo bổ sung, chắp vá theo kế hoạch từng năm phụ thuộc vào nguồn ngân sách địa phương. Điều này làm cho việc thể hiện các yếu tố quy hoạch gắn với thửa đất gặp nhiều khó khăn.
Các tư liệu về đất đai, thổ nhưỡng hầu như quá cũ, được điều tra, xây dựng cách đây gần … 20 năm (tư những năm 80 của thế kỷ XX), thiếu sự điều tra bổ sung nêm chất lượng tài liệu chưa tốt làm cho công tác đánh giá tiềm năng đất đai gặp nhiều khó khăn, chất lượng thấp ảnh hưởng đến việc bố trí và chuyển đổi cơ cấu cây trồng khi thực hiện xây dựng phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Bên cạnh đó, một loạt tài liệu không hợp chuẩn về định dạng và nguồn cung cấp. Ví dụ quy hoạch của ngành nông nghiệp thường sử dụng phần mềm Mapinfo, quy hoạch xây dựng sử dụng phần mềm Autocad trong khi ngành tài nguyên môi trường lại sử dụng phần mềm Micro Station. Sự khác biệt về các phần mềm về cơ bản sẽ được giải quyết triệt để nếu như nguồn cung cấp tài liệu để xây dựng đạt chuẩn như nhau. Tuy nhiều, điều đáng bàn ở đây lại là trên cùng một tài liệu (bản đồ/bản vẽ) của một khu vực nhưng khi chồng xếp các bản đồ đơn tính (Map digital) lại bị sai lệch về vị trí (mặc dù đã thực hiện chuẩn hóa, chuyển đổi về đúng cùng một hệ tọa độ, cùng một định dạng). Ảnh 3 minh họa rõ hơn về vấn đề nêu trên.
Thứ năm: Đội ngũ thực hiện lập QH, KHSDĐ còn thiếu và yếu:
Nhìn chung, nguồn nhân lực để thực hiện công tác này trên địa bàn tỉnh Gia Lai còn thiếu về số lượng và yếu về năng lực, kinh nghiệm. Trong số các đơn vị đã thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất những năm qua cho thấy thường chỉ tập trung vào một số đơn vị tư vấn nhất định. Bên cạnh đó một số cán bộ làm công tác tư vấn tư duy còn mang nặng tính địa phương, thiếu sáng tạo, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo ý chí chủ quan và thường đi theo một lối mòn khi đánh giá tình hình kinh tế-xã hội, sử dụng đất và xây dựng phương án quy hoạch, đó là dựa trên cơ sở các tài liệu, số liệu thu thập được để đánh giá tính thích nghi của đất đai rồi đưa ra rất nhiều các chỉ tiêu, con số thống kê mà không chỉ ra ra được xu hướng sử dụng đất chính tại địa phương trong giai đoạn tới.
Để giải quyết những hạn chế nêu trên cần có những giải pháp sau đây:
– Làm rõ về mặt pháp lý đối với mối quan hệ giữa quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng,… trên địa bàn tỉnh để tránh chồng chéo, đỡ tốn kém và nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Điều này cũng có nghĩa là phải xác định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một bộ phận của quy hoạch tổng thể và phải dựa trên cơ sở định hướng của quy hoạch tổng thể, các quy hoạch chuyên ngành có sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và ngược lại quy hoạch sử dụng đất phải đáp ứng được nhu cầu sử dụng đất (về mặt số lượng, chất lượng, vị trí) của các ngành.
– Các địa phương cần ý thức rằng Quy hoạch sử dụng đất là một công cụ hữu hiệu để quản lý đất đai. Vì thế cần rà soát lại nội dung về quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng (nếu đã được lập) trên địa bàn để đề xuất việc sửa đổi, bổ sung theo hướng thống nhất về mặt nội dung (công trình) và kỳ (thời gian) thực hiện phương án quy hoạch, tránh sự chênh lệch về thời điểm quy hoạch quá dài như hiện nay làm cản trở quá trình sử dụng đất của các cấp nói chung và của từng chủ thể sử dụng đất nói riêng.
– Phải thực hiện công tác lập quy hoạch sử dụng đất theo đúng trình tự thống nhất đã được pháp luật quy định theo hướng quy hoạch từ tổng thể đến chi tiết.
– Trong thời gian tới, bên cạnh việc đặt ra những mục tiêu cụ thể về sử dụng đất như khoanh định phần đất cần chuyển đổi mục đích sử dụng, định mức sử dụng đất ở đô thị, nông thôn phù hợp với tình hình mới,… cần đưa quy hoạch tiếp cận người dân hơn nữa để họ tham gia, tìm hiểu từ đó có thái đội tích cực hơn trong việc sử dụng đất theo quy hoạch; phải đề ra được những chính sách song hành để hổ trợ, khuyến khích người dân thực hiện đúng theo quy hoạch sử dụng đất. Đồng thời cần thiết phải có chế tài đủ mạnh để điều chỉnh các hành vi vi phạm.
– Bổ sung nguồn vốn để hoàn thiện Hồ sơ địa chính, từng bước tiếp cận và xây dựng hệ thống thông tin đất đai (LIS-Land Information System) vừa để phục vụ tốt công tác quản lý Nhà nước về đất đai vừa là nguồn tư liệu tin cậy để thực hiện lập quy hoạch sử dụng đất.
– Phải đổi mới nhân thức về quy hoạch sử dụng đất. Nghĩa là không phải dùng quy hoạch để “khoanh lại” sự phát triển, mà là “quản lý (hổ trợ) sự phát triển” theo chiến lược có kết hợp với các ngành liên quan (giao thông, nông nghiệp, môi trường,…). Thay đổi cách tiếp cận trong lập quy hoạch sử dụng đất từ cách tiếp cận tĩnh và nặng về mô tả sang cách tiếp cận mang nhiều tính chiến lược và thiên về phân tích hơn. Quy hoạch sử dụng đất phải dựa vào nhu cầu phát triển của cộng đồng chứ không chỉ là ý chí chủ quan của người lập quy hoạch. Để làm được điều này cần phải nâng cao trình độ của đối tượng làm công tác quy hoạch sử dụng đất và cán bộ làm công tác quản lý quy hoạch.
Nguyễn Ninh Hải
